火耗归公与黄宗羲定律一个实证研究

清代火耗归公改革：成效与失败

• 本文讲述了雍正年间火耗归公改革的始末，改革旨在规范地方财政，减轻百姓负担。但乾隆年间，改革效应逐渐消失。
• 你能获得：了解清代财政制度的运作，理解改革的复杂性与局限性，以及“黄宗羲定律”在历史中的体现。

核心内容：

1. 火耗归公的背景：

• 清朝地方财政存在“亚财政”，即预算外收入，主要来自火耗等附加税。

• 这些费用未纳入正规预算，缺乏透明度，易导致官员贪污。

• 原因在于正税固定、中央上收大部分税收，地方政府被迫发展亚财政以应对日常开支。

  • 详细解释：
    • 正税的税额是基本固定的，不能满足日益增长的地方财政支出要求。
    • 正税的大部分（百分之八十）被中央政府上收，一部分虽然存留在地方，但专门用于维护驿站和武备，实际上是本该中央支付偏偏甩给地方的支出责任。
    • 顺治年间建立了奏销制度，规定正税在地方的所有收支必须经由省政府核查，上报户部（财政部）核销。

2. 雍正的火耗归公改革：

• 改革目标：将附加税纳入预算内管理，用于官员养廉银和公共事务经费。
• 具体措施：

  • 确定附加税率和养廉银额度，各省火耗率上限为正税的20%，养廉银标准各地不同。

  • 火耗与地丁钱粮一同征收，防止胥吏勒索。

  • 火耗由省布政司管理，户部无权过问，确保专款专用。

  • 详细解释：

    • 雍正元年的上谕还要求督抚汇报他们的收入中有多少来自下级官员上缴的陋规 ， 实际支出有多少用于省政府的运转 ， 有多少用于和中央官员 周旋 ， 有多少进入个人腰包 。 据此 ， 计算出了各级官员和各级政府 的 “ 合理 ” 支出规模 。
    • 最后的方案 ， 是在既有的地丁钱粮之上征收 ， 整合进 “ 自封投柜 ” 制度 。 这样不需要额外的编审造册 、 新的机构和人员 ， 防止胥吏从中勒索 ， 也让官员没有合理借口再度 加派 。

3. 改革的成效：

• 改革初期，减轻了百姓负担，增强了政府赈灾能力。

• 省政府财政结余增加，可用于省内公共事业。

• 通过实证研究发现，正常年景的赈灾次数减少，灾害年景的赈灾频率增加。

  • 详细解释：
    • 改革在一省之内实现了财政集权和“收支两条线”，杜绝了督抚向下索取陋规的动机，减少了各级官吏上下其手的机会，最终降低了纳税人的实际税负。
    • 火耗上收到省财政，特别是在完成养廉银和公共事务经费的发 放后 ， 省政府往往有一笔结余存留在省库 ， 有利于省内跨地区公共 品的提供 。

4. 改革的失败：

• 乾隆年间，户部开始干预火耗管理，地方政府灵活支出受限。

• 官员重拾加派，形成耗外之耗。

• 嘉庆年间，火耗与正税无异，亚财政死灰复燃，改革彻底失败。

  • 详细解释：
    • 乾隆元年 ， 有御史奏请省内火耗 征收率整齐划一 ， 以方便户部奏销 ， 遭到各省抵制 ， 但乾隆没有表态（不便否决乃父的政治遗产）； 然而到了乾隆五年（一七四一），他就授权户部建立了火耗的奏销制度，将火耗预算决算的批准审核授予户部全权，对开支进行分类，设定额度 。
    • 省财政经费日蹙 ， 到乾隆四十六年 ， 浙江省由于钱塘江石 塘物料大涨 ， 竟然开先例 ， 摊捐通省官员养廉银四分之一 ， 于是优 先发放官员工资的底线被打破。

5. 对“黄宗羲定律”的新解：

• 并税改革降低了中央掠夺地方的成本，地方亚财政收入暴露。

• 遏制上级对下级政府的攫取，是避免“黄宗羲定律”的关键。

  • 详细解释：
    • 唐代两税法把中央和地方分享的租庸调和地方自收自支的各种杂税合为 “ 夏税秋粮 ”， 并把其中一部分货币化。然而随后中央开始 提高起运比例，结果“急备、供军、折估、宣索、进奉”等各种名目的加派复又重生。
    • 各级政府在谁来承担改革成本这个问题上暗自较量 — 理解这 个关系及其背后的制度基础 ， 是理解黄宗羲定律的钥匙。

问答

Q: 什么是火耗归公改革？

A: 火耗归公改革是清朝雍正年间实行的一项财政改革，旨在将地方政府的附加税（火耗）纳入正规预算管理，用于官员的养廉银和地方公共事务支出，以规范地方财政，减轻百姓负担。

Q: 为什么火耗归公改革最终会失败？

A: 改革失败的原因在于，乾隆年间中央政府（户部）开始干预地方火耗的管理和使用，限制了地方政府的财政自主权。这导致地方官员重新寻求额外的收入来源，各种名目的附加税再次出现，最终导致亚财政死灰复燃。

Q: “黄宗羲定律”是什么？本文对它有什么新的解读？

A: “黄宗羲定律”指的是历史上的税制改革往往在短期内有效，但长期效果却与初衷相反。本文的新解读是，并税改革降低了中央政府掠夺地方财政的成本，使得地方政府的亚财政收入暴露在阳光之下，这使得上级政府更容易通过各种方式干预和控制地方财政，最终导致改革失败。